作者檀慧玲系北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心讲师，博士；刘艳系北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心教师，硕士

2015年4月15日,国务院教育督导委员会办公室印发了《国家义务教育质量监测方案》(以下简称《方案》)。《方案》的出台，标志着我国义务教育质量监测制度的建立。国家义务教育质量监测不仅可以客观反映我国义务教育的发展现状,还有助于“深入分析影响义务教育质量的主要因素”,为国家及时调整义务教育发展政策、合理配置教育资源提供决策参考,有利于提升义务教育质量,促进义务教育公平发展,使所有学生能够享受到同等优质的义务教育。

一、有质量的教育公平是义务教育阶段对教育公平的新诉求

公平是义务教育阶段的基本价值取向。义务教育不仅关系个体一生的成长与发展,属于公共基本服务必须优先保障的范围,也是提高全民素质的战略基础,是国际人力资源竞争的核心。从学生层面来看,能否平等地接受义务教育将影响学生一生的学业成就和整体发展。“九年义务教育是人生连续受教育时间最长的阶段,是打牢人生基础的关键阶段,对人的发展和未来幸福具有决定性影响。”从社会层面看,义务教育的公平性直接反映社会的公平程度。义务教育属于公民受教育的基本权利范畴,是公共政策和公共服务覆盖的范围。作为公民普遍享有的基本权利,义务教育的基本目标是提高每个公民的素质,从而为全民族和整个社会的发展进步奠定基础。从国家层面看,保障义务教育的公平性是当前各国正着力解决的问题。例如,英国通过制定“教育行动区计划”和“卓越城市计划”等,以特色学校来改进薄弱学校;日本第三次教育改革旨在将义务教育工作的公平实施推进到一个更高层次,实现实质均衡。在我国,教育公平是基础教育发展的长期战略性目标。从1985年提出普及义务教育到2011年完成全国验收,从“2012年实现区域内义务教育初步均衡”的短期目标到“2020年实现区域内义务教育基本均衡”的中长期目标,都反映出国家对义务教育公平问题的重视和推进义务教育均衡发展的政策延续。

追求“有质量的教育公平”已成为义务教育阶段教育公平的新诉求。在实现全面普及和免费之后,义务教育机会公平问题基本得到解决,教育公平的内涵和外延又有了极大的扩展,新的教育诉求开始出现：社会发展对全体公民提出接受更高质量教育的需求;越来越多的家长和学生个体提出教育过程和结果公平的需求,期望通过“上好学”改变命运,实现向上的社会流动,过上有尊严的生活;更加重视教育系统内部的种种不公平问题,关注有关权利、尊重、爱和多样性的正义等。国家也开始以让“人民满意”为导向,将均衡发展作为义务教育的重中之重。新修订的《中华人民共和国义务教育法》进一步将义务教育均衡发展纳入法制轨道;《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)提出“把促进公平作为国家基本教育政策”的同时,“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”。2015年政府工作报告将“促进教育公平发展和质量提升”作为教育发展的主要任务和方向,并赋予教育公平新的内涵——有质量的教育公平。

有质量的教育公平是一种可选择的教育公平,追求的不仅仅是教育“同质”,更强调“多元”,因为对学生个体来说只有符合其个性特征的、适切的教育才是高质量的、有效的教育。有质量的教育公平坚持的是素质教育的质量内涵,不仅重视考试成绩,还强调认知能力、情感态度、身心健康等方面的发展。另外,有质量的教育公平是公平与质量问题的统一和融合,反映的是在受教育机会需求获得满足后对教育过程公平和教育结果公平的需要,对获得和享用优质教育资源的渴望,强调通过提高质量来促进教育公平和通过均衡发展提升整体教育质量。

二、不公平是当前我国义务教育阶段的突出隐患

社会日益增长的教育需求与公共教育供给相对不足之间的矛盾是当前我国教育事业发展的根本矛盾,并且正在“由供给总量的短缺性矛盾,转变为优质教育供给不足而产生的结构性矛盾”。我国义务教育阶段教育公平问题突出表现为城乡之间、区域之间和学校之间在教育经费、办学条件、教师队伍等教育资源分配中的不公平,以及由此可能导致的教育质量差异。

(一)城乡教育间的不公平

城乡有别的教育供给制度所导致的城乡教育差异过大已成为困扰我国义务教育均衡发展的突出问题。城乡之间的不公平主要体现在以下三方面。第一,经费方面,以生均教育经费投入为例,1993—2003年我国小学和初中生均经费城乡差异在拉大。此后,伴随国家的政策倾斜,城乡教育经费投入的差距有所缩小,但截止到2011年农村小学生均教育经费也只占普通小学的93.44%,农村初中生均教育经费仅占普通初中的90.93%。第二,办学条件方面,乡村学校办学条件相对城市较差,尤其在贫困地区更为低劣。例如，2011—2013年,乡村学校危房面积占其校舍总面积的比例一直是城区该比例的4倍左右。第三,师资方面,由于历史原因,我国义务教育阶段还存在部分没有列入正式编制的代课教师,乡村代课教师的比例远远高于城镇。

(二)区域间的教育差异

众所周知,我国东中西部的教育存在较大差异,区域间的差异水平甚至超过城乡差异水平。第一,经费方面,以生均教育经费为例,2011年小学生均教育经费东部地区平均值分别是中西部的2.17、1.73倍,初中则分别为2.23、1.94倍;小学和初中生均教育经费最高的省份分别是最低省份的7.51倍和8.21倍。第二,办学条件方面,东中西部地区之间办学条件非常不均衡。2013年,东中西部地区各省危房面积中，小学阶段占该省校舍总面积的比例最高值分别为1.923%、14.203%、37.700%;初中阶段则分别为0.997%、10.657%、26.918%。第三,师资方面,师资水平的差异不仅体现在教师质量上,还体现在代课教师数量上。从初中本科学历专任教师占比情况来看,东部师资水平普遍高于中西部地区,并且省份之间的差距较大。在代课教师方面,东部地区代课教师比例也低于中西部地区,西部地区代课教师比例最高。

(三)学校间的不公平

学校间的不公平状况远比区域间的不公平状况严重。学校间的不公平包括经费拨款、师资队伍等显性差异和社会影响力等隐性差异。早在十年前,就有研究表明：经费方面,重点学校的生均经费普遍比非重点学校高出15%～20%;专项经费基本为重点学校所有,非重点学校很少有机会得到。办学条件方面,重点校通常比非重点校在设备上优越3～5倍。师资方面,重点学校的教师在学历构成、师生比、晋升职称的比例、进修深造的机会等方面都优于非重点学校。

教育资源不均衡将会导致教育质量的差异。国际学者研究表明：在控制家庭背景后,学校投入对学生成绩有非常大的影响;获得课本和其他阅读材料以及生均费用对学生学业成绩都具有显著正影响;降低班级规模能显著提高个人学习成绩。国内研究也发现,校舍及设备条件、教师学历均与教育质量显著相关。总而言之,教育不均衡及由此可能导致的教育质量差距已成为我国义务教育阶段实现教育公平不可忽视的问题。

三、以教育质量监测推动有质量的公平是国际教育发展趋势

许多国家从战略高度出发,积极建立基础教育质量监测制度，开展基础教育质量监测,以有效提升教育质量、促进教育公平。早在1969年美国便开展了“国家教育进展评估”,作为该国唯一一个长期的全国性评价体系,其重要特点就是“关注弱势群体,体现评价公正”。在20世纪90年代,为了让学生学业成就达到较高国际标准,芬兰建立了具有独立性、专业性、合作性、服务性等特点，以教育评价网络为核心的新型教育质量监测体系,使其连续五届在“国际学生评价项目(PISA)”中取得举世瞩目的成绩。同一时期,巴西联邦政府也专门建立全国教育研究中心,负责实施初等教育调查评价和全国层次的教育考核,以减小教育质量不均衡，公平、透明地分配教育资源。此外,英、法、德三国还将促进教育公平的指导原则贯穿于监测评估实施过程之中,通过教育立法构建体系,引入独立中介机构实施监控,保证评估的公平性和专业性,从而提高监测评估的效率和效果,最大限度地促进有质量的公平。

在有质量的公平的价值取向下,以科学监测获取教育质量及学生全面发展状况的评估数据,从而更好地为政策调整、科学决策等服务已成为国际趋势。各国调查学生学业成就并进行影响因素分析的方式通常有两种：一是本国自己建立国家常模开展比较研究,英国的学生成绩评估组织(APU)调查,日本的国研调查,澳大利亚、新西兰、瑞士等国的周期性国家常模修订等皆属此类。二是参与国际教育成就评价协会(IEA)和经济合作与发展组织(OECD)等国际组织的监测研究。各国通过监测数据调整本国教育政策、完善课程教学、对不同群体进行干预,以提高教育质量,促进教育公平。美国数学教育界利用1995年IEA组织的“国际教学和科学测评趋势”(TIMSS)测试结果对本国的数学教育进行认真反思,认为数学课程存在内容深度不够、数学学习观偏颇等问题,为此重新规划了21世纪数学课程,制定了新的数学课程标准。德国在2000年OECD组织的PISA测试结果中发现,本国学生的阅读和计算能力远在中等水平之下,引起全国震动。为此,德国政府加大了教育投入力度,改善学校基础设施和教学条件;制订全国统一的教育标准,加强学生能力培养;建立了全国性的独立教育评估机构等。

长期以来,我国“由于缺乏准确反映义务教育质量状况的客观数据,我们既不能全面客观地对义务教育质量作出评价,也不能有效诊断存在的问题及其根源,单纯以成绩和升学率为标准来评价学校教育教学质量的现象一直存在”。自2007年始,在借鉴国际组织和发达国家已有经验的基础上,我国开始组织专家学者力量努力研发适应我国教育实际的、具有中国特色的标准化义务教育质量监测评价指标和体系。这种质量监测不同于传统意义上的中高考考试和评价方式,其主要功能不是选拔和甄别,而是侧重诊断、指导和改进,目的在于了解学生的全面发展情况，对全国中小学生教育质量整体状况进行宏观把控,引导基础教育真正实施素质教育,促进学生全面发展。

四、国家义务教育质量监测是实现有质量教育公平的有效途径

优质均衡发展是义务教育现代化的必然选择,是人民群众对更加公平、更高质量、更为多样的义务教育的迫切需求。判断义务教育发展均衡状况及其程度,需要一把科学合理、易于测量的标尺,为提高教育质量、实现教育公平提供科学可靠的评价数据与支撑。现阶段,我国开展国家义务教育质量监测既是审时度势顺应世界教育发展趋势作出的正确抉择,更是实现有质量的教育公平的有效途径。为充分发挥国家义务教育质量监测的作用,扭转当前义务教育发展存在的弊端,逐步实现有质量的教育公平,必须注重以下四点。

第一,建立科学化的监测方式,及时发现教育问题。通过科学化的方式诊断教育问题是实现教育现代化的有效途径,也是教育现代化的充分体现。国家义务教育质量监测要遵循客观性、规范性、引导性原则,注重监测学科和内容选择的科学性、工具设计的可操作性、样本抽取的代表性、组织实施的可行性、结果运用的引导性,使监测全过程建立在科学化的诊断方式之上,以充分了解学生学习质量和身心健康状况,深入探究影响学生发展的因素,发现教育中的问题,有效提高义务教育质量。

第二,构建协同合作的工作机制,促进未来政策调整的专业化。要在实践中逐步试点完善政府、高校、科研机构等协同合作的工作机制,一方面强化督导工作职能,增强督导工作的专业性；另一方面也要改变传统科研工作与实践脱节、对国家重大需求服务能力不足的局面,促进政府、高校、科研机构之间深度合作,加快科研成果的转化和运用,为国家教育决策和教育教学改进提供专业支撑。

第三,提高教育督导的针对性和有效性,加强宏观管理和科学决策。我国现有义务教育阶段学校25.4万所,专任教师912.23万,在校学生1.38亿。义务教育量大面广,各地发展不均衡。要通过发布质量监测结果,督促政府、引导社会树立正确的教育质量观念,为学校和教师更好地开展教育教学活动提供科学化、有针对性的改进意见和建议,营造有利于学生健康成长的良好氛围。同时,开展国家义务教育质量监测要实现对义务教育的宏观管理,转变教育管理方式,强化督导评估,对我国义务教育质量在地区、城乡、校际之间的差异,特别是对于农村学校,进行全面把握和及时监控,对未来变化趋势作出预测,引导和推动科学决策,更好地发挥监督和监管的作用。

第四,开展全面监测,逐步实现有质量的教育公平。国家义务教育质量监测旨在全面了解学生德智体美各方面的综合素质,以数学、语文、体育、科学、德育、艺术6个科目为监测领域,每三年为一个监测周期,每年监测两个学科领域。此外,除了测试学生的试卷外,还包括针对教师、校长的调查问卷,以便全方位了解学生身心发展状况。整个监测过程充分体现教育质量监测“促进学生全面发展”的理念,不仅重视教育资源分配的公平,而且努力促进教育系统内部持续性的变革,努力实现真正的教育所需要的民主、和谐、公正、关爱、尊重、承认、陪伴和宽容等,为教育教学改革实践发挥重要导向作用,使教育质量监测成为深化基础教育课程改革,推进素质教育,践行全面发展教育,提高教育教学质量的重大突破口,从而真正推动优质基础教育均衡发展,实现有质量的公平。